Projekt nowelizacji Prawa Lotniczego w zakresie Bezzałogowych Statków Powietrznych (BSP) – uwagi ogólne. PART I

W jednym w poprzednich wpisów pisałem o tym jaka wdraża się RozporządzeniaUE, jakie można w tym procesie popełnić. Przyjrzyjmy się projektowi nowelizacji projektu nowelizacji ustawy Prawo Lotnicze, który opublikowany jest na stronie internetowej Sejmu à LINK

W jednym w poprzednich wpisów pisałem o tym jak wdraża się RozporządzeniaUE, jakie można w tym procesie popełnić. Przyjrzyjmy się projektowi nowelizacji projektu nowelizacji ustawy Prawo Lotnicze, który opublikowany jest na stronie internetowej Sejmu -->  LINK 

 1.       Tekst rozporządzeń unijnych

W tłumaczeniach prawa unijnego występuje wiele błędów, których uniknięcie jest trudne ze względu na dużą liczbę aktów prawnych. Jednym z głównych wyzwań, przed jakim stoją instytucje Unii Europejskiej od ostatnich kilku dziesięcioleci, jest zjawisko wielojęzyczności. Nie problemem są same błędy w tłumaczeniach prawa unijnego, ale brak reakcji na nie ze strony polskich organów. Przed przeprowadzeniem nowelizacji konieczne było podjęcie działań w celu ujednolicenia i poprawy słownictwa. Nie można stwierdzić, że jest to problem tłumaczy unijnych, gdyż inne państwa potrafią sobie z tym poradzić i podejmują stosowne kroki. Wcześniej pisałem o tym problemie w przypadku innych rozporządzeń, a tutaj niestety powtarzamy stary błąd zaniechania. Dodatkowo, Rozporządzenie UE (2019/947) używa innych tłumaczeń terminów w porównaniu z dotychczasowymi, co prowadzi do chaosu i dezorientacji.

Już w tytule  „ROZPORZĄDZENIA WYKONAWCZE KOMISJI (UE) 2019/947 z dnia 24 maja 2019 r.  w sprawie przepisów i procedur dotyczących eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych” występuje błąd. W wersji angielskiej, dotyczy ono „rules and procedures for the operation of unmanned aircraft”. W pozostałych Rozporządzeniach np. 965/2012 angielski temin ‘operation” tłumaczony jest na język polski jako operacje, który prawidłowo oddaje jego znaczenie.   Operator lotniczy wykonuje operacje lotnicze, które obejmują zarządzanie eksploatacją swoich statków powietrznych oraz ich operacje. Termin "eksploatacja" w kontekście statków powietrznych odnosi się bardziej do technicznych aspektów ich funkcjonowania, takich jak utrzymanie, serwisowanie, naprawy, i inne czynności związane z operacyjnymi aspektami technicznymi. 

Nawet jeśli w rozporządzeniach występuje błąd w wersji angielskiej np. „revalidation upon its expiration,” zamiast „renewal” nie należy wprowadzać poniekąd słusznego terminu „wznowienie” bez podjęcia działań w kierunku sprostowania.   to jako światłe i aktywne państwo unijne powinniśmy taki błąd zgłosić. Polskie przepisy muszą być spójne z unijnymi. 

2.       Utwardzanie przepisów na siłę.

Zarówno SARPy ICAO jak i przepisy prawa UE składają się z prawa twardego i miękkiego. Normy ICAO są elementem twardym, których niewdrożenie do prawa krajowego skutkuje zgodnie z art. 38 Konwencji koniecznością zgłoszenia do ICAO i miękkie Rekomendacje do nich. Rozporządzenia unijne z kolei uzupełniane są prawem miękkim w postaci akceptowalnych sposoby potwierdzania spełniania wymagań oraz materiały zawierające wytyczne (AMC i GM). W obszarach uregulowanych krajowo mamy twarde Prawo Lotnicze, Rozporządzenia Ministra Właściwego do spraw  i miękkie Wytyczne Prezesa Lotnictwa Cywilnego, które nie należą do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa i są często  nadużywane jak twarde prawo. Celem zarówno i miękkich przepisów jest ułatwienie rozumienia przepisów lub wątpliwości interpretacyjnych. Nasze podejście do utwardzania przepisów zabija rynek, nie można go rozwijać nie korzystając w sposób wyważony z obu mechanizmów.

Temat "utwardzania" przepisów jest niezwykle istotny, dlatego przyjrzyjmy się mu bliżej.


1. Twarde przepisy (Hard Law):
• Normy ICAO: Stanowią element twardy, a ich niewdrożenie do prawa krajowego wymaga zgłoszenia do Międzynarodowej Organizacji Lotnictwa Cywilnego (ICAO) zgodnie z art. 38 Konwencji.
• Prawo UE: Rozporządzenia unijne stanowią prawo twarde. Są wiążące i mają bezpośredni wpływ na państwa członkowskie.
2. Miękkie przepisy (Soft Law):
• Rekomendacje ICAO: Chociaż nie są wiążące, stanowią cenne wytyczne dla państw członkowskich.
• Akceptowalne sposoby potwierdzania spełniania wymagań: W prawie UE, miękkie przepisy obejmują takie mechanizmy jak Acceptable Means of Compliance (AMC) i Guidance Material (GM). Pomagają w interpretacji i stosowaniu twardych przepisów.
• Wytyczne Prezesa Lotnictwa Cywilnego: W obszarach uregulowanych krajowo, miękkie przepisy mogą obejmować wytyczne wydane przez organy krajowe. Chociaż nie należą one do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa, w praktyce są często nadużywane.

Jakie są konsekwencje takiego utwardzania, czyli przenoszenia miękkich przepisów unijnych do przepisów twardych?

•  Zbyt restrykcyjne utwardzanie przepisów może ograniczać rozwój rynku. Dlatego ważne jest, aby zachować równowagę między twardymi a miękkimi przepisami.
•  Odpowiednie wykorzystanie obu mechanizmów pozwala na rozwijanie sektora lotniczego w sposób zrównoważony.

Nie jest też tak, jak się niekiedy uważa, że jak nie miękkie prawo nie odnosi żadnych skutków i nie powinno być brane pod uwagę. Naruszenie zasad dobrej praktyki zawarte w miękkim prawie, mogą stanowić okoliczność obciążającą w wielu przypadkach np.postępowań odszkodowawczych.

Nowelizacja nie dość, że utwardza europejskie AMC i GM, to na dodatek wprowadza bocznymi drzwiami możliwość kształtowania przepisów przez Prezesa ULC np. publikowanie programów szkoleń.   Na to wszystko nakładają się  drakońskie kary przewidziane w Ustawie Prawo Lotnicze np. naruszenie przepisów ruchu lotniczego. Wszystko to są działania antyrynkowe, które prędzej czy później odbiją się czkawką.

3.       Niedozwolone zmienianie i uzupełnianie przepisów prawa UE.

Tak jak pisałem takie uzupełnianie bez upoważnienia jest poważnym naruszeniem prawa i skutkuje ich nieważnością. Szczególnie Departament Legislacyjno – Prawny ULC upodobał sobie wyszukiwanie w prawie dorozumianego upoważnienia do zmian i uzupełnień. Nawet w Rozporządzeniu gdzie w tytule jest mowa o wspólnych zasadach (SERA) ULC doszukał się furtki pod którą rzekomo może ustanawiać przepisy lokalne, kwestionując sens regulacji. Podobnie tutaj znaleziono taka furtkę, prze którą chce się przemycać lokalne wynalazki i dodatkowo "zalegalizować je" w ustawie Prawo Lotnicze:

„Na początku rozdziału 1, w projektowanym art. 156a ustawy – Prawo lotnicze wskazano, że

wykonywanie operacji systemami bezzałogowych statków powietrznych następuje na zasadach określonych zarówno w przepisach unijnych jak i krajowych, będących uzupełnieniem i uszczegółowieniem rozwiązań przewidzianych przez ustawodawcę unijnego – takie podejście jest m.in. możliwe z uwagi na brzmienie art. 56 ust. 8 rozporządzenia bazowego.”

Ten unijny przepis brzmi:

„8. Niniejsza sekcja pozostaje bez uszczerbku dla możliwości ustanowienia przez państwa członkowskie krajowych przepisów w celu poddania eksploatacji bezzałogowych statków powietrznych pewnym warunkom ze względów nieobjętych zakresem stosowania niniejszego rozporządzenia, w tym względów bezpieczeństwa publicznego lub ochrony prywatności i danych osobowych zgodnie z prawem Unii.”

Czy wprowadzając rzekomo związany z bezpieczeństwem publicznym obowiązek zgłaszania operacji wszystkich operacji w art. 156a ust 2 nie zagraża się ochrony prywatności i danych operatorów, co zauważył nawet Prezes UODO? Czy nie wymusza się obowiązku posiadania telefonu z systemem operacyjnym Android lub IOS przez operatora drona? Wszystko to jest schowane za magicznym systemem teleinformatycznym PAŻP w projekcie ustawy. Może jest to temat również dla CBA albo UOKiK?  Czy założenie, że obowiązek zgłoszenia lotu nad ojcowizną poza strefami zastrzeżonymi (uważam, że powinna być to rekomendacja, na poziomie wytycznych) ma związek z bezpieczeństwem? Gdyby przyjąć takie założenie za słuszne, to oznaczałoby, że loty różnych służb państwowych w następnym ustępie w.w. artykułu, które takiemu zgłoszeniu nie podlegają stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa. Logika boli. Powtarzam, kwestię takich zgłoszeń, w odróżnieniu od zgody, powinny regulować przepisy miękkie.

Podobnie stawianie dodatkowych warunków krajowych jak np. w przypadku wnioski o wydanie certyfikatu LUC jest działaniem niedozwolonym.  Takich przykładów jest więcej.

Wszelkie potrzeby w zakresie "doprecyzowania" przepisów unijnych należy realizować przez EASA (autor prawa), a nie przez krajowe ustawy i rozporządzenia.

 4.  Postprawda

Oprócz rzekomych upoważnień do zmieniania czego popadnie w trosce o autorsko rozumiane bezpieczeństwo, mam wrażenie, że pod hasłem porządkowania rynku dronów autorzy nieco oszczędnie gospodarują prawdą. Dam może przykład z projektu nowelizacji:

"W zakresie kategorii „szczególnej”, aby zachować jednolitość szkoleń oraz aby spełniały one odpowiednie standardy, pogram szkolenia będzie określany przez Prezesa ULC, co przewidziano w projektowanym art. 156s ustawy – Prawo lotnicze. Obecnie programy szkoleń dla personelu lotniczego są ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Taki sam mechanizm zostanie zastosowany wobec programów szkoleń z zakresu bezzałogowych systemów powietrznych.".

Prezes ULC nie ogłasza, żadnych programów szkolenia dla szkoleń objętych przepisami prawa UE. Przepisy unijne i to zazwyczaj w miękkim prawie definiują tylko sylabusy, zagadnienia jakie mają objęte w czasie szkolenia. Założenie, że w ULC powstaną wspaniałe programy szkoleń uwzględniające możliwości i doświadczenia ośrodków jest błędne. Zapis taki narzuca niejako narzuca obowiązek ich stosowania, co nie dość, że będzie wbrew filozofii przepisów unijnych, to może tylko pogorszyć jakość szkolenia. Być może niektóre ośrodki wolałyby mieć gotowe programy szkolenia, żeby uniknąć potrzeby ich zatwierdzania, ale jest to ślepa droga.

Jest to kolejny przykład nieuprawnionego uzupełniania przepisów unijnych.

5.   Przepisy administracyjne

Zwrócę uwagę na trzy wątki:

a)       Możliwość zaskarżenia. Za ULCem jest pierwszy nieprawomocny wyrok (czeka na rozstrzygnięcie kasacyjne w NSA), który stwierdził pogwałcenie art. 47 Karty Praw Podstawowych  UE, która daje możliwość złożenia skargi  na każdy wniosek do sądu administracyjnego.  W związku z czym wszystkie wnioski w sprawie BSP powinny podlegać decyzji administracyjnej i być rozstrzygane w zawitych tam terminach. W ustawie mogłoby się znaleźć jedno zbiorcze zdanie na ten temat dotyczące wszystkich wniosków kierowanych w oparciu o przepisy prawa UE. 

b)      Rejestry. Nasza ustawa Prawo Lotnicze lubuje się w mnożeniu wszelkiej maści rejestrów i odnoszę wrażenie, że wymóg rejestracji czegokolwiek utożsamia się prowadzeniem oddzielnego rejestru. Pisałem już na ten temat. Dam przykład wszyscy kierowcy i pojazdy zarejestrowani są w jednej Centralnej Ewidencji (nie rejestrze) Pojazdów i Kierowców (CEPiK). Da się?

c)       Mnożenie bytów. W uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy znajdziemy pojęcia podmiotu szkolącego, egzaminującego, wyznaczonego,  uznanego, kwalifikowanego. Myślę, że trzeba było dokładniej przeczytać przepisy unijne lub wnioskować o ich doprecyzowanie. Do tematu może wrócę.

  

 6.   Uczciwość uzasadnienia

Jak już wspominałem, mam wrażenie, że autorzy nowelizacji próbują wykorzystać napięcia w polskim parlamencie, by przeforsować własne interesy pod hasłem poprawy bezpieczeństwa i regulacji dronów w Polsce. Gdybym był posłem (choć nie mam na to ochoty), zapytałbym na przykład o porównanie kar i opłat stosowanych w innych krajach europejskich, które szybko przyjęły nowe przepisy administracyjne dotyczące bezpieczeństwa operacji dronów. Jakie są różnice w wysokości tych kar w polskiej propozycji zmiany ustawy do średniej unijnej  uwzględniając poziom zarobków? 

Argument bezpieczeństwa można łatwo podważyć, choć nawet padło hasło, że potrzebujemy „bezpieczniejszych” rozwiązań z uwagi na sytuację na wschodniej granicy. Mało kto zdaje sobie sprawę, że nadmiernie restrykcyjne podejście, wygodne dla urzędników, może rzeczywiście zagrażać naszemu bezpieczeństwu. Z tego co czytałem to na Ukrainie w wojnie bierze udział ponad 10 000 operatorów dronów, a szereg amatorskich konstrukcji wykorzystuje się do celów militarnych. Polska, ograniczając możliwości rozwoju i wykorzystania dronów, nie pozbawia się ważnego narzędzia w potencjalnym konflikcie? Nowelizacja prawa lotniczego w zakresie dronów powinna być przedmiotem szerokiej i otwartej debaty. Istotne jest znalezienie równowagi między bezpieczeństwem a swobodą rozwoju technologicznego, która nie będzie hamować innowacyjności i potencjału obronnego kraju.

7.   7.    „Naruszenie” świętego artykułu

Artykuł 119 ustęp 1 Prawa Lotniczego stanowi fundamentalne prawo, zapewniające wszystkim użytkownikom równy dostęp do przestrzeni powietrznej. Analogiczny artykuł znajdziemy w Prawie Wodnym. Jestem przeciwny wepchnięciu ust 1a od razu za tym ustępem jeśli idzie o wyznaczanie stref geograficznych. Uważam, że wprowadzanie tych stref powinno być uregulowane w kolejnych ustępach tego artykułu, choćby przez poszanowanie tej fundamentalnej zasady.  

Nie wydaje mi się, żeby PAŻP był obiektywnym organem do ich wyznaczania, bo jest niejako sędzią w we własnej sprawie. Niedawno temu uzasadniał projekt wdrożenia TMZ wokół Warszawy po prostu wygodą kontrolerów. Założenie, że PAŻP jest zdolny do świadczenia usług komercyjnych U-SPACE jest błędem, który odbije się na pozycji Polski w zakresie dostępności infrastruktury dla tej przestrzeni.  Jest to organ w zasadzie akomercyjny, stworzony z nastawieniem na bezpieczeństwo, a nie rozwój rynku. Nie ma doświadczenia w zarządzaniu i komunikacji z tak wielkimi społecznościami o małym doświadczeniu lotniczym jakim środowisko dronowe. 

Obawiam się, że to wszystko skończy się na zarządzaniu metodą kija w arbitralny sposób. Podobnie mam wątpliwość czy efektywnie poprowadzi współpracę z samorządami, bez których tworzenie efektywnej infrastruktury nie ma większego. Liczenie na to, że PAŻP będzie umiał zbilansować potrzeby rozwoju rynku z bezpieczeństwem  jest wyłącznie chciejstwem.  

 8.  Właściwy organ i umowa o współpracy ULC i PAŻP

Proponowana zmieniona artykułu 21 ust. 2a (kompetencje Prezesa ULC) powinna być poprzedzona uporządkowaniem go. Zawarty tam zapis, że wykonuje on kompetencje Państwa Członkowskiego UE jest zapisem pustym i jego rola ogranicza się jeśli już do roli „właściwego organu”. Nie ma czegoś takiego jakiego jak „kompetenta władza lotnicza” (ktoś miał problemy z tłumaczeniem „competent authority”), nie można in blanco ustanawiać innych organów jako właściwy organ bez ich chociażby nazwania. Podejście, ze Prezes ULC ma kompetencje tam, gdzie mu ich nie odebrano wydaje się być nieco dziwne. Używanie terminu władza lotnicza w stosunku do ULC powinno być piętnowane. 

Jeśli chodzi o umowę między ULC a PAŻP, istnieje kilka istotnych szczegółów do rozważenia. Autorzy nowelizacji prawdopodobnie nie zdają sobie sprawy, że w wielu krajach rolę "organów" mogą pełnić jednostki niekoniecznie państwowe i dopiero wtedy niezbędna jest umowa. Zgodnie z art. 7a Kodeksu Postępowania Administracyjnego organy powinny współpracować ze sobą. Dodatkowo,  efektywność tej współpracy powinien zapewnić nie zapis ustawowy, ale  wspólny organ nadzorczy, czyli obecnie Ministerstwo Infrastruktury. Zadania tych organów reguluje ustawa, a nie umowa. Wydaje mi się, że autorzy nowelizacji są tego świadomi, ale chcą ukryć inny problem. Jak rozumiem, to  PAŻP korzystając z funduszy unijnych, opracował system zarządzania dronami, z którego korzysta również ULC. Niejasne jest jaki będzie podział kosztów eksploatacji obu systemów, kto będzie rzeczywistym administratorem danych osobowych itd. PAŻP i ULC powinny mieć oddzielne systemy, które współpracują ze sobą, a obecnie mamy wiele zapisów w ustawie, które taki stan usiłują zalegalizować. Ustawą nie można podzielić jednego systemu informatycznego. Warto zwrócić uwagę na akt, że w artykule 28 projektu nowelizacji Minister Infrastruktury może udzielić wsparcia na system, który sam, jak się okazuje również tworzy, co wydaje się najdelikatniej mówiąc nietypowe. A może jedna instytucja powinna być właściwym organem w rozumienia Rozporządzenia UE i to niekoniecznie PAŻP lub ULC? Nie było dyskusji w tej sprawie.

Jeśli chodzi o podział obowiązków między PAŻP a ULC, rozumiem, dlaczego ULC przekazał PAŻP kompetencję z art. 18 lit. f Rozporządzenia nr 2019/947/UE (udostępnianie – we wspólnym unikalnym formacie cyfrowym – informacji o strefach geograficznych), ale nie rozumiem, dlaczego przeniesiono kompetencje z lit. l tego artykułu (przekazywanie operatorom systemów bezzałogowych statków powietrznych informacji i wytycznych, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa operacji z użyciem systemów bezzałogowych statków powietrznych). Czy to już nie ULC, ale PAŻP będzie wydawał wytyczne? W rzeczywistości sejm mają niewiele do powiedzenia w tej sprawie, gdyż muszą jedynie zalegalizować to, co się wydarzyło.   Posłowie stawiani są niejako w roli "strażnika żyrandola".

Prawo Lotnicze od dawna traci czytelność, a ta nowelizacja jeszcze bardziej ją pogorszy. 

To są ogólne uwagi po przeczytaniu projektu nowelizacji, bez zagłębiania się w szczegóły. W następnym wpisie zajmę się tematem sankcji, czyli sposobu karania operatorów, którzy pozostali przy życiu po wprowadzeniu skomplikowanych i restrykcyjnych przepisów UE.

Brak pełnej debaty wokół tego projektu nowelizacji prawa lotniczego może prowadzić do wprowadzenia niejasnych lub niewłaściwych przepisów, które mogą ograniczać innowacje, wzrost sektora oraz prowadzić do sytuacji, w której nie zostaną uwzględnione istotne kwestie dotyczące szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie można restrykcyjnych przepisów unijnych dopalać jeszcze krajowymi.

Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏