Przepoczwarzanie Urzędu Lotnictwa Cywilnego w Agencję Lotnictwa Cywilnego. Sezon 2 odcinek 1. Nie PALC ale ALC - dużo fake newsów.

 

„Płacą ci, którzy korzystają” – mit, który ma uzasadnić parapodatek i zmianę filozofii państwa

Rząd planuje zlikwidować Urząd Lotnictwa Cywilnego i powołać w jego miejsce Agencję Lotnictwa Cywilnego (ALC). To nie jest techniczna „reorganizacja” ani kosmetyka. Sedno projektu tkwi w zmianie modelu finansowania nadzoru lotniczego: do każdego biletu ma zostać doliczona dopłata (w projekcie opracowanym przez ULC pojawia się kwota  6 zł "parapodatku" od pasażera odlatującego) i jednocześnie budżet nowej instytucji ma zostać powiązany z ruchem pasażerskim.

W komunikacji publicznej ten projekt sprzedaje się hasłem: „płacą ci, którzy korzystają z nadzoru”. Brzmi rozsądnie. Problem w tym, że to hasło nie ma oparcia ani w danych, ani w logice funkcjonowania nadzoru.

Brak danych – a mimo to jest „wycena” do biletu

Zapytałem wprost o rzeczywiste koszty nadzoru nad rynkiem pasażerskim. ULC nie potrafił przedstawić ich w formie, która pozwalałaby powiedzieć: „tyle kosztuje nadzór nad ruchem pasażerskim, więc tyle należy zebrać”. Jeżeli urząd nie jest w stanie policzyć kosztów, to na jakiej podstawie ma powstać ustawa przerzucająca te koszty na pasażerów?

To jest fundamentalny problem: najpierw powinien istnieć publiczny rachunek kosztów (co obejmuje nadzór, jakie procesy, jakie zasoby, jakie stawki), a dopiero potem można rozmawiać o jakiejkolwiek opłacie. Odwracanie tej kolejności to proszenie się o mechanizm „opłata rośnie, bo potrzeby rosną”, bez realnej kontroli społecznej.

„Rynek pasażerski” w Polsce to w dużej mierze zagraniczni przewoźnicy

Drugi problem jest jeszcze bardziej prozaiczny: koszty ULC nie rosną proporcjonalnie do liczby pasażerów. Duża część ruchu z/do Polski to zagraniczni przewoźnicy, wobec których krajowy nadzór sprowadza się często do sporadycznych kontroli, a nie do stałego, kosztownego nadzoru operacyjnego wprost zależnego od wolumenu pasażerów. Nadzór kilku lotnisk to także tylko fragment całkowitych kosztów.

Największe koszty wynikają z modelu administracji, procedur i struktury, a nie z tego, że pasażer „korzysta” z nadzoru.

Dlatego to nie jest mechanizm „kto korzysta, ten płaci”.
To jest mechanizm: kto lata, ten utrzymuje urząd.

Parapodatek w praktyce: zadanie państwa finansowane drugi raz

Dopłata do biletu – niezależnie od nazwy – ma cechy parapodatku: jest obowiązkowa, nieekwiwalentna i finansuje zadanie państwa. Podatki pozostają. Obowiązki państwa pozostają. Zmienia się tylko sposób ściągania pieniędzy: „przy okazji” zakupu biletu.

To nie jest drobny detal legislacyjny. To precedens: wyjmujemy koszt z budżetu i dokładamy go do ceny usługi, tworząc sektorowy mechanizm finansowania, który łatwo podnosić i trudniej kontrolować niż klasyczne finansowanie budżetowe.

Jeżeli taki model przejdzie w lotnictwie, nie ma żadnego logicznego powodu, by nie rozszerzyć go dalej:

• kolej: dopłata do biletu na utrzymanie nadzoru,

• żegluga: dopłata do biletu lub frachtu,

• drogi: dopłata do paliwa lub przejazdu.

Wszystko da się przykryć tym samym sloganem. I właśnie dlatego to nie jest reforma jednego urzędu, tylko zmiana filozofii finansowania państwa.

CPK / Port Polska jako wytrych narracyjny

W debacie pojawia się argument: „potrzebujemy ludzi i pieniędzy, bo nadchodzi certyfikacja Portu Polska”. To argument wygodny, ale manipulacyjny. Certyfikacja to zadanie projektowe, jednorazowe, rozłożone w czasie. Nie uzasadnia ono stałego parapodatku doliczanego do każdego biletu w kraju ani przebudowy całego systemu finansowania nadzoru.

CPK staje się pretekstem, który pozwala uruchomić nowy strumień pieniędzy, a później tłumaczyć jego wzrost „potrzebami”. 

Przy rynku który jest wrażliwy na ceny podatek oddziaływuje negatywnie na ten projekt. 

Najbardziej niebezpieczne: zmiana motywacji regulatora

Powiązanie budżetu regulatora z ruchem pasażerskim zmienia jego motywację. W takim modelu urząd przestaje być wyłącznie od bezpieczeństwa i proporcjonalnego nadzoru, a zaczyna mieć interes w tym, żeby:

• rynek rósł (bo rosną przychody),

• opłaty rosły (bo rosną możliwości),

• struktura rosła (bo rosną „potrzeby”).

To rodzi pokusę mnożenia procedur i budowania „papierowego bezpieczeństwa”: więcej formalności, raportów i checklist, niekoniecznie więcej realnego zarządzania ryzykiem tam, gdzie jest ono największe. Regulator finansowo podpięty pod rynek przestaje być neutralny. W lotnictwie to jest zagrożenie systemowe.

„W innych krajach tak jest” – argument z przedszkola, nie z państwa prawa

Najczęściej powtarzanym uzasadnieniem jest: „w innych krajach nadzór jest finansowany z opłat, więc u nas też powinien”. To retoryka w stylu: „inne dzieci mają iPhone’a, to ja też chcę”. Tyle że państwo nie jest przedszkolem.

Sama informacja, że „gdzieś tak jest”, nie rozstrzyga niczego. Liczą się warunki:

• jawność kosztów i metod ich liczenia,

• twarde audyty i realna kontrola,

• limity kosztów i wskaźniki efektywności,

• konsekwencje za błędy, nadużycia i patologie.

W Polsce problem polega na tym, że dyskusja o „modelu jak na Zachodzie” toczy się w warunkach, w których:

• nie ma twardych danych o kosztach,

• odpowiedzialność jest rozmyta,

• a instytucja ma za sobą ciąg afer i brak rozliczeń. 

Nie da się żądać „zachodniego” finansowania bez „zachodnich” standardów odpowiedzialności. Mówiąc obrazowo: nie dostaniecie iPhone’a, jeśli demolowaliście poprzedni telefon i nikt za to nie odpowiedział.

Wnioski

1. Jeśli państwo chce zmienić model finansowania nadzoru, musi najpierw publicznie pokazać rachunek kosztów: co dokładnie finansujemy i ile to kosztuje.

2. Powiązanie budżetu z ruchem pasażerskim tworzy mechanizm samonapędzający: „ruch rośnie → budżet rośnie → urząd rośnie”.

3. Dopłata do biletu to w praktyce parapodatek i precedens, który łatwo rozszerzać na inne sektory.

4. Regulator finansowo zależny od rynku traci neutralność – a to jest ryzyko dla pasażerów.

Jeżeli reforma ma być realna, musi zacząć się od danych, przejrzystości i odpowiedzialności, a nie od uruchomienia nowego strumienia pieniędzy z kieszeni pasażerów.

 

💬   Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏