Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego (ICAO) opracowuje Normy i Zalecane Metody Postępowania (SARPs), które mają zapewnić jednolity poziom bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym na całym świecie. W Polsce standardy te wdrażane są dwutorowo, zgodnie z art. 100 TFUE:
-
Prawo lotnicze UE – realizowane przez EASA za pomocą rozporządzeń unijnych (Implementing Rules) i miękkich wytycznych (AMC/GM) z procedurą AltMoC.
-
Prawo lotnicze krajowe – oparte na ustawie „Prawo lotnicze” (2002) i rozporządzeniach MI, które implementują także SARPs ICAO, często jednak bez wyraźnego podziału norm i zaleceń.
1. Jak działa implementacja SARPs ICAO w UE i Polsce?
1.1. Model unijny: elastyczny podział na hard/soft law
W modelu unijnym zasadniczo normy ICAO (Standards) są transponowane do twardego prawa (hard law) – czyli do rozporządzeń UE i tzw. Implementing Rules, które są wiążące dla wszystkich państw członkowskich. Natomiast zalecenia i metody postępowania ICAO (Recommended Practices) w większości trafiają do miękkiego prawa (soft law), czyli do Akceptowalnych Sposobów Spełnienia Wymagań (AMC) i Materiałów Wyjaśniających (GM).
Cały ten proces synchronizuje EASA, która:
- przygotowuje dla Komisji Europejskiej projekty rozporządzeń wdrażających normy ICAO w formie opinii,
- opracowuje AMC i GM jako soft law odzwierciedlające zalecenia ICAO,
- prowadzi regularną analizę i aktualizację przepisów, aby zapewnić spójność i zgodność z międzynarodowymi standardami.
Czyli:
-
Standards → Implementing Rules: wiążące rozporządzenia UE (hard law).
-
Recommended Practices → AMC & GM: wytyczne i materiały doradcze (soft law).
-
AltMoC: procedura, w której operator może zaproponować własną, równoważnie bezpieczną metodę spełnienia wymagań.
1.2. Model polski: brak selekcji, pełna sztywność
W Polsce implementacja standardów i zaleceń ICAO (SARPs) odbywa się głównie poprzez rozporządzenia ministra infrastruktury, wydawane na podstawie ustawy Prawo lotnicze (2002). System ten charakteryzuje się następującymi cechami:
Brak rozróżnienia między "standards" a "recommended practices"
Zarówno obowiązkowe normy (standards), jak i niewiążące zalecenia (recommended practices) ICAO są często wprowadzane jako twarde prawo (hard law), co ogranicza elastyczność.
Przykład: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazują, że większość wymagań dla lotnisk „określają normy i zalecane metody postępowania, o których mowa w Załączniku 14" z niewielkimi zmianami.
Brak harmonogramu i obowiązku wdrażania SARPs
Ustawa daje ministrowi jedynie uprawnienie ("może"), a nie obowiązek implementacji SARPs.
Nie ma publicznego wykazu pokazującego, które przepisy ICAO zostały już wdrożone.
Dominacja rozporządzeń, brak soft law
Urząd Lotnictwa Cywilnego (ULC) wydaje wytyczne (soft law), ale nie są one systematycznie wykorzystywane do wdrażania zaleceń ICAO.
W przeciwieństwie do EASA, Polska nie stosuje elastycznych mechanizmów, takich jak AMC/GM (Acceptable Means of Compliance) czy AltMoC (Alternative Means of Compliance).
Minimalna transparentność i planowanie
Brakuje jasnej strategii wdrażania SARPs, co prowadzi do opóźnień i niespójności.
Nie ma oficjalnego wykazu pokazującego, które przepisy ICAO są już w polskim prawie.
Podsumowanie
Polski system implementacji SARPs jest mało elastyczny, oparty zasadniczo na twardym prawie i pozbawiony przejrzystości. Wymaga reformy w kierunku większego wykorzystania soft law, rozróżnienia między normami a zaleceniami oraz lepszej koordynacji między ULC a ministerstwem.
Porównanie unijnego i polskiego systemu wdrażania SARP:
| UE (EASA) | Polska (obecnie) | Polska (proponowane) | |
|---|---|---|---|
| Hard/Soft law | jasny podział: Standards → hard law; AMC/GM → soft law; AltMoC | standards i recommended practices → hard law; brak AltMoC | ULC klasyfikuje zapisy na hard law i soft law, wdraża je stosownie |
| Regulacje | implementacja norm → rozporządzenia UE | implementacja SARPs → krajowe rozporządzenia MI bez selekcji | ULC przygotowuje projekty rozporządzeń implementujących norme |
| Wytyczne | EASA publikuje AMC/GM | ULC wydaje wytyczne, ale nieużywane do implementacji SARPs | ULC publikuje soft law (AMC/GM) razem z rozporządzeniami |
| AltMoC | procedura zatwierdzania alternatyw | brak procedury | ULC zatwierdza wnioski o Alternative Means of Compliance |
| Monitorowanie | EASA monitoruje wdrożenia | brak publicznego wykazu wdrożeń SARPs | ULC prowadzi publiczny wykaz statusu (wdrożone/w przygotowaniu/niewdrożone) |
2. Dlaczego to szkodzi polskiemu rynkowi lotniczemu?
2.1. Wyższe koszty operatorów i utrzymania lotnisk
Gdy zalecenia ICAO (które w innych krajach są opcjonalne) stają się obowiązkowe, operatorzy zmuszeni są wprowadzać rozwiązania generujące dodatkowe wydatki. Obowiązek wdrażania nawet opcjonalnych zaleceń ICAO zmusza operatorów do zakupu przewymiarowanych, drogich rozwiązań.
2.2. Brak innowacji
Brak mechanizmu AltMoC blokuje wdrażanie tańszych, nowoczesnych technologii, co zniechęca do rozwoju. W UE operatorzy mogą zgłosić własne, bardziej ekonomiczne rozwiązanie, o ile gwarantuje ten sam poziom bezpieczeństwa. W Polsce "utwardzanie zaleceń ICAO" oraz brak procedury AltMoC zamyka tę drogę – nawet innowacyjne technologie nie mogą zostać zaakceptowane, jeśli nie są przewidziane w twardym prawie.
2.3. Utrata konkurencyjności w UE
Polscy operatorzy oraz lotniska ponoszą wyższe koszty niż ich odpowiedniki w Niemczech, Holandii czy Skandynawii, gdzie stosuje się elastyczny model wdrożenia SARPs. Brak AltMoC i pełna sztywność przepisów zniechęcają do innowacji oraz ograniczają efektywność operacyjną.
3. Jak powinna wyglądać reforma?
3.1. Tłumaczenie i klasyfikacja SARPs ICAO
Po każdej publikacji nowych SARPs przez ICAO Urząd Lotnictwa Cywilnego powinen:
-
przygotowywać oficjalne tłumaczenia dokumentu na język polski,
-
wyodrębniać zapisy, które staną się twardym prawem (hard law), oraz te, które pozostaną wytycznymi (soft law),
-
uwzględniać zapisy hard law w projektach rozporządzeń ministra właściwego ds. transportu, a zapisy soft law wykorzystuje do opracowania wytycznych.
Dzięki temu ULC pełniłby rolę analogiczną do EASA, która dla Komisji Europejskiej przygotowuje zarówno projekty Implementing Rules, jak i materiały AMC/GM.
3.2. Nowelizacja art. 21 ust. 2 pkt 16 Prawa lotniczego
Aby Prezes ULC mógł wydawać wytyczne soft law i procedurę AltMoC, należy zmienić art. 21 ust. 2 pkt 16 w brzmieniu:
„16) wydawania wytycznych, w tym:
a) materiałów doradczych,
b) akceptowalnych sposobów spełnienia wymagań (Acceptable Means of Compliance),
c) zatwierdzania wniosków o stosowanie alternatywnych sposobów spełnienia wymagań (Alternative Means of Compliance – AltMoC).”
Dzięki temu ULC uzyska formalne kompetencje do:
-
opracowywania i publikowania soft law (AMC/GM),
-
przyjmowania i rozpatrywania wniosków o AltMoC.
3.3. Publiczny wykaz wdrożeń SARPs
ULC powinien prowadzić dostępny online wykaz wszystkich publikowanych SARPs ICAO, w którym każda pozycja ma status:
-
wdrożone (zw wskazaniem do aktu prawnego),
-
w przygotowaniu (z opisem planowanych prac),
-
niewdrożone (z uzasadnieniem i oceną ryzyka).
Taki wykaz zapewni przejrzystość procesu, umożliwiając operatorom i organom nadzoru bieżące monitorowanie stanu implementacji międzynarodowych standardów w Polsce.
4. Podsumowanie: potrzeba zmian
Przejście na model wzorowany na relacji Komisja – EASA, z jasno podzielonymi rolami Ministerstwa (ramy i priorytety) oraz ULC (tłumaczenia, projekty rozporządzeń, soft law, AltMoC, wykaz wdrożeń), zapewni:
-
transparentność,
-
elastyczność,
-
bezpieczeństwo,
-
konkurencyjność polskiego sektora lotniczego.
Polskie prawo lotnicze musi nadążyć za europejskim modelem EASA!
Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz
Komentarz