Elastyczność i Charakter Fakultatywny Załączników do Konwencji Chicagowskiej: Ich Pozycja w Kontekście Prawa Międzynarodowego

Ostatnio oglądałem kolejną prezentację, w której Załączniki do Konwencji Chicagowskiej (dalej: Konwencji) nazywano "obowiązującym prawem międzynarodowym". Do podobnych wniosków można dojść po lekturze  krajowych publikacji dotyczących prawa lotniczego. Struktura zmiennych załączników w Konwencji Chicagowskiej stwarza pułapkę dla prawników, którzy trochę z przyzwyczajenia mogą traktować załączniki jako integralną część umowy (konwencji). Z tego powodu, prawnicy lotniczy, politycy i inni uczestnicy procesu regulacyjnego powinni zachować ostrożność sformułowań, szczególnie w odniesieniu do załączników do Konwencji Chicagowskiej.

 

Państwa członkowskie ICAO umówiły się w Art. 37 Konwencji TYLKO i WYŁĄCZNIE na współpracę w zakresie norm i zalecanych metod i zasad postępowania (SARPs) zawartych w poszczególnych Załącznikach do Konwencji.  Ich status prawny zależy od decyzji poszczególnych państw członkowskich. Mają one swobodę wyboru, czy chcą zawarte w Załącznikach SARPs  przyjąć i stosować, czy też skorzystać z możliwości przewidzianej w Artykule 38 Konwencji, tj. zgłosić do ICAO odpowiednie odchylenie. W praktyce, Polska publikuje w AIP Polska GEN 1.7 szereg różnic od norm ICAO. Zmienność Załączników i fakultatywność składających się na nich SARPs uniemożliwiają traktowanie ich jako stały element umowy czy prawa międzynarodowego.

 

Biorąc pod uwagę powyższe, załączniki do Konwencji Chicagowskiej nie spełniają kryteriów integralności prawa międzynarodowego, które charakteryzuje stabilność i obowiązywalność. Ich elastyczność i warunkowy charakter oznaczają, że nie mogą być traktowane jako nieodłączna część systemu prawnego, który reguluje stosunki międzynarodowe. SARPy zawarte w Załącznikach są raczej "wspólnym mianownikiem" do tworzenia przepisów lokalnych oraz wykorzystywane są jako "punkt odniesienia" do ewentualnego  zgłaszania odchyleń przez poszczególne kraje członkowskie.

 

Proces wprowadzania załączników do Konwencji Chicagowskiej do stosowania wewnętrznego w państwach członkowskich jest skomplikowany i wymaga spełnienia określonych procedur prawnych. Nie można po prostu zaakceptować ich jednym aktem np. rozporządzeniem ministra właściwego ds. transportu lub zbiorowym oświadczeniem o ich stosowaniu, a  każde państwo musi podjąć odpowiednie kroki w celu ich wdrożenia. Typowy proces powinien zawierać analizę treści załącznika, dostosowanie go do krajowych warunków i przepisów, a następnie formalne przyjęcie go do krajowego systemu prawnego. Załączniki do Konwencji nie stanowią części ratyfikowanej umowy międzynarodowej, o której mowa w Art. 91 Konstytucji RP.  Nie wchodzą do krajowego porządku prawnego i nie stosuje się ich bezpośrednio. W naszym systemie prawnym powinno być to zadanie dla Ministra właściwego ds. transportu, który powinien przenosić normy ICAO do krajowego ekosystemu prawnego w formie stosownych rozporządzeń.

Skoro zawartość Załączników do Konwencji jest zmienne i fakultatywna, to to nie stanowią one wiążących uchwał organizacji międzynarodowych. Większość problemów w Polsce z wdrażaniem SARP ICAO  wynika z wprowadzającego w błąd Art. 3 ust, 2  Ustawy Prawo Lotnicze o następującej treści:

"Wiążące uchwały organizacji międzynarodowych ustanowionych na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, w tym przyjęte przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO) załączniki do Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, sporządzonej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r., oraz ich zmiany, ogłaszane są bez zbędnej zwłoki wraz z oświadczeniami rządowymi dotyczącymi ich obowiązywania. Oświadczenia rządowe ogłaszane są w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ze wskazaniem miejsca publikacji uchwał będących przedmiotem ogłoszenia.".

 

W rzeczywistości, termin "wiążące" może odnosić się do uchwał organizacji międzynarodowych, a nie do samych załączników. Ratyfikując Konwencję Chicagowską umówiliśmy się na pewien sposób procedowania tejże organizacji w tym, że pewne jej organy (Rada, Zgromadzenie) podejmują określone uchwały, które w ramach określonych procedur dotyczą też naszego kraju. Kształtują one prawa i obowiązki państw członkowskich i są adresowane wyłącznie do nich jako równorzędnych podmiotów prawa. Nie wiążą one bezpośrednio jednostek w tych państwach.

 

Oświadczenie rządowe o którym mowa w wyżej wymienionym artykule krajowej ustawy dotyczące ich obowiązywania może stanowić jedynie wyraz politycznego zobowiązania państwa do przestrzegania norm międzynarodowych. Jednakże, aby załączniki miały bezpośrednią moc prawną, muszą być wdrożone poprzez stosowne procedury legislacyjne lub administracyjne w prawie krajowym. Poprzednia Ustawa Prawo Lotnicze (z dnia 31 maja 1962 r.) po prostu nakładała na Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności obowiązek wydawania w drodze rozporządzenia przepisy niezbędne do zastosowania w Polsce umów międzynarodowych. Proste i jasne. Na dzisiaj proces ten stał się niejasny i niespójny. Moim zdaniem wymagana jest pilna interwencja ustawodawcza przywracająca praworządność w zakresie odpowiedzialności za zapewnienie zgodności z normami międzynarodowymi. Ogłaszanie zmieniających się Załączników do Konwencji i ewentualne oświadczenia rządowe dotyczące ich obowiązywania nie konstytuują ich jako źródeł prawa krajowego, gdyż takiego mechanizmu nie przewiduje (na szczęście) nasza ustawa zasadnicza.

Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA) jest odpowiedzialna za regulowanie lotnictwa w Unii Europejskiej. W ramach swoich kompetencji EASA opracowuje przepisy techniczne, które są zgodne z międzynarodowymi standardami lotniczymi, w tym zaleceniami zawartymi w Załącznikach Konwencji Chicagowskiej. Unia Europejska implementuje przepisy EASA poprzez prawo unijne, które staje się obowiązujące dla państw członkowskich. W ten sposób SARPy zawarte w załącznikach Konwencji Chicagowskiej mogą być i są wprowadzane do systemu prawnego państw członkowskich poprzez prawo unijne. SARPy zawarte w załącznikach do Konwencji Chicagowskiej wprowadzone do obiegu prawnego mogą być w efekcie różne od tych, które zostały ustanowione przez EASA w ramach prawa unijnego.  Krajowe przyjmowanie ich bez dokładnej analizy i dostosowania do norm unijnych  prowadzi do konfliktów z obowiązującymi przepisami EASA. Brak zgodności między przepisami krajowymi a przepisami EASA tworzy ryzyko dla bezpieczeństwa lotów i operacji lotniczych. Wprowadzanie sprzecznych standardów wprowadza chaos i dezorientację w systemie regulacyjnym, co może prowadzić do niebezpiecznych sytuacji.

Podsumowując, załączniki do Konwencji Chicagowskiej, ze względu na swój zmienny charakter i fakultatywność, nie stanowią integralnej części prawa międzynarodowego. Ich pozycja prawna zależy od decyzji poszczególnych państw członkowskich i nie mogą być traktowane jako stały element systemu prawnego regulującego stosunki międzynarodowe w obszarze lotnictwa. Przyjęcie załączników do Konwencji Chicagowskiej do systemu prawnego danego kraju musi być poprzedzone dokładną analizą norm unijnych w celu uniknięcia konfliktów i zapewnienia spójności w regulacjach lotniczych.

 

EASA odpowiada za prowadzenie wykazu dotyczącego obszaru Unii Europejskiej, co jest istotne dla zapewnienia spójności i zgodności z przepisami lotniczymi w UE. Jednakże w przypadku Polski, gdzie istnieje dodatkowo szereg kwestie regulowanych na poziomie krajowym, potrzebna jest koordynacja w zakresie prowadzenia ewidencji dotyczącej stanu implementacji SARP. Ważne jest, aby określić, która instytucja lub agencja w Polsce będzie odpowiedzialna za tę ewidencję i monitorowanie stanu ich implementacji. Koordynacja między odpowiednimi organami państwowymi, takimi jak Ministerstwo Infrastruktury, Urząd Lotnictwa Cywilnego (ULC) i Polska Agencja Żeglugi Powietrznej (PAŻP), jest kluczowa dla zapewnienia spójności, skuteczności i zgodności z normami międzynarodowymi.

Oszukiwanie się, że przyjmujemy SARPs do porządku krajowego zbiorowo (przez opublikowanie i oświadczenie rządowe na podstawie art. 3 ust. 2 Prawa Lotniczego), nie prowadzi do żadnych konkretnych działań ani zmian w praktyce lotniczej. Brak konkretnej identyfikacji i monitorowania implementacji poszczególnych SARPów z każdego Załącznika, może prowadzić do złudnego poczucia zgodności z międzynarodowymi standardami bezpieczeństwa, co z kolei może zwiększyć ryzyko wystąpienia incydentów i wypadków lotniczych. Dlatego kluczowe jest prowadzenie szczegółowej ewidencji SARPów oraz skrupulatne monitorowanie procesu ich implementacji, aby zapewnić rzeczywistą zgodność z normami bezpieczeństwa lotniczego.

Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏