Just Culture po polsku - implementacja bez związku z praktyką lotniczą.

Mój głos w sprawie procedur postępowania administracyjnego i sankcji administracyjnych/karnych za naruszenia przepisów Prawa Lotniczego niezgodnych z  Rozporządzeniem (UE) 376/2014 tj. brakiem powiązania tych sankcji z doświadczeniem i wyszkoleniem, a także zbyt ogólną penalizacją nieumyślnego naruszenia przepisów w Art. 212 ust. 3 ustawy Prawo Lotnicze, oraz problemem karania naruszeń „Przepisów Ruchu Lotniczego" w Art. 212 ust.1 lit 1) pkt. a) tej samej ustawy.  

Obserwuję, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: ULC)  przeprowadza część czynności dochodzenia, które pozostają w sferze kompetencji organów ścigania. Uprawnienia kontrolne organu kończą się na przeprowadzaniu inspekcji i audytów przewidzianych w ustawie Prawo Lotnicze. Podjęte tak czynności nie kończą się i nie zmierzają w kierunku wydania decyzji administracyjnej, tylko zawiadomienia organów ścigania, co jest w mojej ocenie bezprawne. Tworzy to wrażenie, że ULC niejako wyręcza się organami ścigania i prowadzi czynności do których nie jest umocowany.  Przepisy Prawa Lotniczego np.  art 21 ust.2 (kompetencje Prezesa ULC)   oraz art. 35  (przepisy dotyczące wpisu do Rejestru Statków Powietrznych) mają zastosowanie do prowadzenia przez organ postępowań administracyjnych, a nie karnych. Prowadzone tak czynności wstępne nie dość, że bezprawne, to mogą opóźnić postępowanie karne.   Organ uprawniony jest podjąć sankcje administracyjne wobec osoby naruszającej np. zawieszenie lub ograniczenie licencji, a tych czynności zasadniczo unika.  Taka praktyka może prowadzić też do nadmiernego obciążenia systemu ścigania.

Tylko w związku z rzekomym naruszaniem Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące (Dz. U. z 2019 r., poz. 617) ULC skierował do organów ścigania 19 zawiadomień.  Rozporządzenie to miało uzupełniać/doprecyzowywać  przepisy Rozporządzenia (UE)  923/2012 oraz norm ICAO  co jest  zasadniczo niedozwolone i jego wprowadzenie wiązało się z całym pasmem naruszeń np.:

• Art. 38 Konwencji Chicagowskiej w zakresie obowiązku publikacji odstępstw od standardów ICAO  z załącznika 2  do tejże konwencji (konkretnie  norm 3.1.2 i 4.6) w zbiorze informacji lotniczych AIP Polska GEN 1.7 (wymagania Załącznika 15 do Konwencji Chicagowskiej).
• Art. 100 TFUE i Art. 288 TFUE w zakresie bezpośredniego obowiązywania lotniczych rozporządzeń unijnych. Niedozwolone jest zmienianie znaczeń/uzupełnianie przepisów unijnych bez wyraźnego, w odróżnieniu od dorozumianego upoważnienia ze strony przepisów prawa UE.
• Art. 5 ust. 2 (zgłaszanie różnic ICAO), Art. 8.2  Rozporządzenia (UE) 923/2012 i odpowiednio jego przepisów: SERA.3105 (niezgłoszenie odstępstwa), SERA.3145 (należyta publikacja).
• Art. 62  Rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) 2018/1139 w zakresie wspólnego systemu egzekwowania przepisów.
• Suplementu 1 do Rozporządzenia (UE)  2017/373 w zakresie standardów publikacji ograniczeń.

Zapisy w.w. Rozporządzenia w zakresie lotów nad miastami, a precyzyjniej rzecz ujmując obszarami administracyjnymi miast,  nie dość że są bezprawne, to ze względów praktycznych nie mogą być stosowane. Zarówno zagraniczni jak i krajowi piloci tylko na terenie Polski zmuszani są do nawigowania w oparciu o dane, których nie ma dostępnych ani na mapach lotniczych, ani nie są opublikowane w zbiorze informacji lotniczych AIP Polska. Taka swoista pułapka na pilotujących kompromituje nasz kraj na arenie międzynarodowej i ogranicza rozwój rynku lotniczego. Branża lotnicza generuje ponad 4% światowego PKB. To rozporządzenie jak i wiele innych przepisów krajowych skutkuje konstatację z jednego z zeszłorocznych dokumentów rządowych "Da się zauważyć, że potencjał polskiego sektora lotnictwa ogólnego (General Aviation) nie jest proporcjonalny do wielkości polskiej gospodarki.". Zmiany w.w. rozporządzenia nie mają też związku z bezpieczeństwem wykonywania operacji lotniczych, którego ochronę należycie zabezpieczają przepisy prawa UE oraz normy ICAO. Wbrew założeniom przyjętym przez pomysłodawców tego rozporządzenia, jego zapisy  mogą zmniejszyć bardzo poważnie bezpieczeństwo lotnicze. W całej sprawie nie chodzi o zezwolenie na niskie latanie nad miastami, tylko legalność sposobu podwyższania  wysokości lotu w sposób zgodny z prawem unijnym oraz normami ICAO.

Sądy karne w dotychczasowych orzeczeniach  podzielały w.w. opinię.  Ministerstwo Infastruktury powinno zweryfikować czy wbrew wyrokom karnym ULC dalej zawiadamia organy ścigania za to samo rzekome naruszenie "przepisów ruchu lotniczego" oraz w ilu przypadkach na 19 w.w. zawiadomień wszczęto postępowanie administracyjne zmierzające np. do zawieszenia licencji pilota, do czego ULC jako organ administracji jest powołany i zobowiązany.

Zgodnie z zasadą "Just Culture" oraz zrozumieniem skomplikowanego charakteru lotnictwa, apeluję o rozważenie ulepszenia procedur postępowania administracyjnego i karnego, w sposób zgodny  zgodne z zasadą "Just Culture" ICAO oraz Rozporządzeniem (UE) 376/2014, w celu bardziej adekwatnego i skutecznego zarządzania bezpieczeństwem w lotnictwie. 

Obecny system sankcji karnych Prawa Lotniczego (przestępstwa zarówno umyślne i nieumyślne) nie są do pogodzenia  z modelem zarządzania incydentami i kulturą bezpieczeństwa wypracowanym w wyniku  badań nad ludzkim błędem i bezpieczeństwem operacyjnym w sektorze lotniczym. 

Wyróżnia się wyraźnie tam cztery kategorie incydentów i sposoby reagowania na nie:

1.  Błędy ludzkie niezamierzone, np. przypadkowe pomyłki czy zapomnienia. Reakcja: Konieczne jest podjęcie działań naprawczych, takich jak dostosowanie procedur, doszkolenie czy też inne działanie korygujące.
2.  Świadome odbieganie od reguł, procedur lub standardowych praktyk, zwykle z przekonaniem, że ryzyko jest niskie lub uzasadnione. Reakcja: Działania naprawcze oraz edukacyjne, aby zwiększyć świadomość ryzyka.
3. Powtarzające się świadome odbieganie od reguł lub procedur. Reakcja: Działania naprawcze i edukacyjne, a także możliwe sankcje karne.
4.  Świadome lekceważenie znacznego lub nieuzasadnionego ryzyka. Reakcja: Sankcje karne w odpowiedzi na świadome działanie,

Sankcje karne ustawy Prawo Lotnicze penalizują nawet  nieumyślne naruszenie przepisów, czego nie da się pogodzić z w.w. modelem. Trudno też, aby organy ścigania były w stanie bez wiedzy fachowej dokonać właściwej  kwalifikacji i podejmować działania naprawcze i edukacyjne lub były w stanie prześledzić ze zrozumieniem historię bezpieczeństwa danego pilotującego. 

Należy również zwrócić uwagę, że w pod rządami starej ustawy Prawo Lotnicze z dnia 30 maja 1962 roku za naruszenie przepisów nie groziło pilotowi jak obecnie 5 lat pozbawienia wolności, ale tylko  4 500 złotych grzywny i ewentualnie 3 miesiące aresztu, o których orzekały kolegia karno-administracyjne. Enigmatycznie sformułowane naruszenie przepisów lotniczych zrównane jest z aktami o charakterze niemal terrorystycznym. Ochronę bezpieczeństwa komunikacji  lotniczej zapewniają przepisy Kodeksu Karnego, trudno  jest z kolei jednoznacznie określić co  tak naprawdę chronią przepisy karne ustawy Prawo Lotnicze.  

Obecne ustawowe kary są nieproporcjonalne, nie mają związku z ciężarem występku i stanowią ewenement w skali Europy, a nawet świata. Naruszenie strefy ograniczonej nad parkiem narodowym przez pilotującego statkiem powietrznym z napędem np. motolotnią z wyłączonym silnikiem, która przecięła niewielki fragment strefy ograniczonej na wysokości 1 km zagrożone jest w ustawie Prawo Lotnicze  karą pozbawienia wolności do 5 lat, a zgodnie z Ustawą o ochronie przyrody naruszenie zakazów w tych parkach karane jest już "tylko" karą grzywny lub ograniczenia wolności, a nielegalny wysyp śmieci do lasu  jest zaś tylko wykroczeniem karanym mandatem w wysokości do 500 złotych.   

Przepisy karne i administracyjne Ustawy Prawo Lotnicze skupiają swoją uwagę na karaniu winnych, zamiast na poprawie systemów i procesów, które doprowadziły do incydentu i mogą wpłynąć negatywnie na chęć składania raportów z incydentów lub błędów przez pilotów. Nie dość, że system kar w Polsce jest represyjny, nieproporcjonalny i niesprawiedliwy, to środowisko lotnicze traci przez to zaufanie do procesu zgłaszania incydentów. Każdy pilotujący może uznać, że nawet jeśli zgłosi problem, to jego raport nie będzie traktowany uczciwie, co zniechęca do składania dalszych zgłoszeń. 

Art. 212a Prawa Lotniczego wprowadzony w związku z wdrażaniem Rozporządzenie (UE) 376/2014 i wyłączający karalność zdarzeń zgłoszonych  nie oznacza zakończenia wdrażania zasad tego rozporządzenia. Nie uwzględniono do tej pory w Prawie Lotniczym gradacji kar uwzględniających wyszkolenie i doświadczenie pilotującego,  czego wymaga sama definicja Just Culture (zasady kultury sprawiedliwego traktowania).  Nie można oderwać pojęcia sprawiedliwego traktowania od sprawiedliwych kar, a obecne przepisy karne ustawy  mają  tylko przerysowany cel prewencyjny. 

Zauważam, że w tej chwili sankcjom karnym podlega naruszenie „przepisów ruchu lotniczego”, a takie pojęcie nie występuje ani w bezpośrednio obowiązujących przepisach SERA (Rozporządzenie UE 923/2012 ustanawiające wspólne zasady w odniesieniu do przepisów lotniczych i operacyjnych dotyczących służb i procedur żeglugi powietrznej), ani w Konwencji Chicagowskiej. Podstawą prawną naruszeń nie może być, mylnie przetłumaczona nazwa „Rules of the Air” załącznika 2 do w.w. konwencji, który nie odpowiadająca tytułowi jej Art. 12 (Reguły Lotnicze), które te reguły ustanawia. Załącznik 2 powinien i w każdym kraju jest (oprócz Polski) uszczegółowieniem zasad tego artykułu. Pojęcie ruchu lotniczego jest domeną Załącznika 11 a nie 2 do w.w. Konwencji. W obecnym stanie prawnym penalizowane jest więc  naruszenie  nieistniejących wyraźnie przepisów, co jest sprzeczne z zasadą klarowności prawa i może prowadzić do nieporozumień oraz niesprawiedliwych kar. 

Nawet ogólne obowiązujące przepisy SERA  to kilkadziesiąt stron regulacji dotyczących pilotów, kontrolerów, służb naziemnych. Trudno odnaleźć racjonalną przyczynę dla których akurat tylko pilotujący mają być karani za ich naruszenia. Omyłki i niezgodności z przepisami zdarzają się codziennie i nie wydaje mi się, że istnieje w Polsce pilot który by nigdy ich nie naruszył chociaż raz. 

 

Mam nadzieję, że mój głos zostanie uwzględniony tj.: 

• Przepisy karne i administracyjne prawa lotniczego dostosowane będą do zasady "Just Culture" ICAO oraz Rozporządzenia (UE) 376/2014, eliminując niechęć do zgłaszania naruszeń. 
• W przepisach karnych i administracyjnych ustawy Prawo Lotnicze zostanie uwzględnione zostanie doświadczenie i wyszkolenie stron o którym jest mowa w definicji JUST CULTURE rozporządzenia unijnego. 
• Karanie nieumyślnych naruszeń z art. 212 ust. 3 Ustawy Prawo Lotnicze nie będzie miało zastosowania lub zostanie ograniczone. 
• Wyeliminowane zostaną problemy interpretacyjne związane z karaniem "naruszeń przepisów ruchu lotniczego", które nie istnieją w SERA ani Konwencji Chicagowskiej.
• Przepisy karne i administracyjne Ustawy Prawo Lotnicze zostaną zrewidowane pod kątem realizacji zasady proporcjonalności. 
• Podjęte zostaną kroki do przywrócenia zgodności z prawem ROZPORZĄDZENIA MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie zakazów lub ograniczeń lotów na czas dłuższy niż 3 miesiące.

 Nie zapomnij również, zerknąć od czasu do czasu na konto na facebook.com/avialawpl 😏