Wytyczne Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilego (ULC) - NIE są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Czym zatem są? Czy są głównie nadużywaniem i psuciem prawa? Jak mają się one do AMC/GM wydawanych przez EASA?

Artykuł 87 Konstytucji wskazuje, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:

1. Konstytucja.
2. Ustawy.
3. Ratyfikowane umowy międzynarodowe.
4. Rozporządzenia.

Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej,  na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są:

• Akty prawa miejscowego.

Dodatkowo artykuł 93 Konstytucji wprowadza następujące akty prawa wewnętrznego:

• Uchwały Rady Ministrów, zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i Prezydenta.

Istnieją również akty prawa wewnętrznego niewymienione w Konstytucji:

• Regulaminy, instrukcje, okólniki i wytyczne.

zatem czym są wytyczne?:

Są to  akty prawa wewnętrznego, które nie są wymienione w Konstytucji. Do wydawania aktów, mających charakter wewnętrzny, powinny upoważniać postanowienia ustawowe. Zakres podmiotów upoważnionych do wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących jest bardzo szeroki. Akty te nie mogą regulować praw, wolności ani obowiązków obywateli, osób prawnych i innych podmiotów niepodległych podmiotowi wydającemu akt.

Podstawą prawną do ich wydawania  w sprawach związanych ze stosowaniem przepisów lotniczych w dziedzinie lotnictwa cywilnego jest art. 21 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze. Fakt ten nie przyznaje wytycznym przymiotu źródła prawa powszechnie obowiązującego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 827/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 134/11). Wytyczne stanowią zatem jedynie wskazówki służące do prawidłowego stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. Przyznaje to sam ULC --> Link.
 

Ich celem jest ułatwienie rozumienia przepisów czy też w końcu usuwanie wątpliwości interpretacyjnych. Mają charakter rekomendacji służących zapewnieniu jednolitości stosowania prawa.

 

Wytyczne powinny więc odnosić się więc do konkretnych obowiązujących przepisów prawa, tak aby móc je poprawnie interpretować tj. przepis i wytyczne do niego. Wytyczne nie mogą tworzyć prawa.

 

Jeżeli forma ta używana jest do publikacji  dokumentów ICAO, a następnie minister właściwy ds. transportu wprowadza je do stosowania, to czynności te się dublują, tworząc niepotrzebne zamieszanie.

Jeżeli idzie o prawo krajowe i SARPy ICAO to sprawa jest jeszcze stosunkowo prosta, powinny one odnosić się do wyraźnie wskazanych przepisów prawa, wprowadzać się powinno po konsultacji ze środowiskiem z odpowiednio długim okresem przejściowym. Tak zasadniczo oczywiście w Polsce nie jest.

 Prawdziwy problem zaczyna się jak dojdziemy do obszarów objętych unijnym prawodawstwem. 

Prezes ULC na podstawie  art. 21 ust 2a  Prawa Lotniczego posiada posiada kompetencje właściwego organu krajowego do którego odwołują się często przepisy unijne i zamiast z nich korzystać to miesza je z kompetencjami krajowymi. Są dwa porządki prawne krajowy i unijny, a mylenie ich kończy się bezprawiem  i chaosem. Jako organ unijny Prezes ULC może/musi tylko tyle co wynika z przepisów prawa UE. KROPKA.  Realizacja  uprawnień/obowiązków unijnych z kolei  wymaga bardziej zdecydowanych form niż niewiążące wytyczne formy np. decyzji. Nie ma co tchórzyć! 😋 

Wiele rozporządzeń unijnych zawiera miękkie prawo w postaci Akceptowalnych sposobów potwierdzania spełniania wymagań oraz materiałów zawierające wytyczne (AMC i GM), które wydaje EASA na postawie upoważnienia w art. 76 ust. 3  Rozporządzenia Bazowego Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)  2018/1139.

Natura AMC:

• Nieobowiązujące: AMC nie są prawnie wiążące; sugerują sposób spełnienia przepisów, ale nie są obowiązkowe.

• Prawo Miękkie: AMC są często określane jako "Prawo Miękkie", ponieważ odpowiedzialność za zapewnienie zgodności spoczywa na krajowym Właściwym Organie (NCA) (żadnej wydumanej "władzy lotniczej"), u nas Prezes ULC. NCA ma elastyczność w dostosowywaniu lub modyfikowaniu wymagań.

Cel AMC:

• Spełnianie Wymagań: AMC służą jako środek do spełniania wymagań zawartych w Rozporządzeniu Bazowym  i jego rozporządzeniach wykonawczych (IRs - Implementing Rules).

• Ilustracyjne, Nie Wyłączne: Ilustrują sposób, ale nie jedyny, w jaki można spełnić wymaganie przepisu wdrożeniowego.

• Domniemanie Zgodności: Wykazanie zgodności za pomocą opublikowanego AMC stwarza domniemanie zgodności z odpowiadającym wymaganiem. Ułatwia to proces certyfikacji zarówno dla wnioskodawcy, jak i właściwego organu.

Alternatywne Sposoby Spełnienia Wymagań (AltMoCs):

• Elastyczność: Krajowe organy (NCAs) i organizacje mogą wybrać alternatywne środki do wykazania zgodności, znane jako AltMoCs.

• Dowody Wspierające: Propozycje AltMoCs muszą być poparte dowodami na potwierdzenie zdolności do spełnienia intencji rozporządzeń  wykonawczych (IR).

Materiał Wskazówek (GM) - wytyczne:

• Materiał Wyjaśniający Nieobowiązujący: GM nie jest prawnie wiążący i dostarcza wyjaśnień i interpretacji dotyczących spełniania wymagań zawartych w Rozporządzeniu Bazowym i jego rozporządzeniach wykonawczych , Wdrożeniowych, AMC i Specyfikacjach Certyfikacyjnych (CSs).

• Wsparcie dla Użytkowników: GM zawiera informacje i przykłady, aby pomóc użytkownikom w zrozumieniu i skutecznym stosowaniu przepisów.

ULC publikuje zarówno  AMC jak i GM  jako wytyczne, wrzucając je  do jednego niewiążącego krajowego worka co wydaje się być grubym  nieporozumieniem (z AMC i "wytycznych" EASA robi się własne wytyczne) i zniekształcaniem prawa unijnego.

 

Zarówno EASAowskie AMC jaki GM adresowane są prawidłowo w stosunku do precyzyjnie wskazanych przepisów rozporządzeń UE.

 

Tylko  ULC potrafi nazywać AMC /GM przepisami i stosować go jako twarde prawe.

 ULC nie chce używać AltMoC, a wręcz potrafi ignorować istniejące AMC i GM adresowane w swoją stronę (kiedy UE nakłada obowiązki na urząd), i to bez wdrożenia procedury AltMoC czym narusza prawo unijne np. ARA.GEN.120. Nasz krajowy organ odmawia w ten sposób dostosowania się do standardów unijnych. Władza wszystko może, a nic nie musi.

ULC często publikuje tłumaczenia unijnych AMC i GM jako własne wytyczne co może budzić niejasności w stosunku do ich autorstwa, mi by było czysto po ludzku zwyczajnie wstyd nazywać swoimi wytycznymi czyjąś pracę.. 

 

ULC potrafi nawet skutecznie przenieść "poprawione" do własnych potrzeb EASAowskie AMC  do ustawy Prawo Lotnicze, co jest chyba faktem bez precedensu w UE i wprowadza chaos prawny w Polsce. Najprawdopodobniej sejmowe służby prawne, nie są informowane o istnieniu AMC do niektórych przepisów. Doskonały przykład takiego działania to "egzaminy" językowe dla kierowców lotniskowych i narzucenie opłat dla lotnisk za zwolnienie z "egzaminów" z języka angielskiego,  

 

Tłumaczenia AMC i GM (nie wiem czy przysięgłe) potrafią powodować, że AMC nie odnoszą się do treści przepisów i wprowadzają terminy nie stosowane, ani w prawie UE, ani krajowym. Publikacje tłumaczeń ich odbywają się często z wieloletnim opóźnieniem, co czyni wątpliwość czy pracownicy urzędu korzystają z aktualnego prawa UE  oraz od kiedy ich adresaci mają je stosować. Zaburza to ład prawny w Polsce w zakresie miękkiego prawa UE, które gra dużą rolę w unijnym prawnym ekosystemie i można nazwać truciem prawa UE.

 

ULC potrafi odmawiać podmiotom skorzystania z AMC (brak domniemania zgodności, czy możliwości/sensu AltMoC), co jest łamaniem prawa unijnego i niszczy rynek lotniczy w Polsce.

ULC potrafi również uzupełnić prawo unijne własnym wytycznymi i to ze skutkiem w jeden dzień i miało to miejsce nie raz nawet w tym roku.. Każdy wie, że wytyczne w praktyce są prawem tylko dla urzędników ULC, ale ten rodzaj  działań  metodą faktów dokonanych, nasz organ ma głęboko zakorzenione w tradycji.  Podstawą (intuicyjną) żądania spełniania wymyślanych ad hoc  wytycznych przez urzędników jest wyłącznie poczucie bycia urojoną władzą lotniczą.  Takie uzupełniające prawo unijne wytyczne wydawane są w języku polskim i nie wynikają z żadnego upoważnienia w przepisach unijnych. Może to odstraszać inwestorów branżowych, którzy przyzwyczajeni są do prawa unijnego dostępnego w języku angielskim. Ignorowana jest prawna możliwość AltMoC wydawanego przez właściwy organ, a wprowadza się jakiś polski produkt "prawnopodobny". 

 

Zamiast Prawa Kaduka czyli wytycznych do przepisów prawa unijnego, wprowadzanych bez konsultacji i z zaskoczenia, gdzie nie dostosowanie się do urzędowych niezobowiązujących i nielegalnych  "widzimisie" grozi urzędową destrukcją,  są też legalne metody uzupełniania prawa. Albo są to AltMoC (jeżeli spełni to stosowne kryteria) albo  zgłoszenia zmiany legislacyjnej  ido EASA, do czego ma prawa każdy, więc tym bardziej ULC. W drugim przypadku być może nowatorskie pomysły urzędników z ulicy Flisa zasilą prawodawstwo unijne. Czy aż tak trudno działać na podstawie prawa i nie mylić dwóch systemów krajowych i unijnych? Czy zajęty tropieniem rzekomych przestępstw lotniczych w Internecie Dział Legislacyjno-Prawny (huczna nazwa, zwłaszcza biorąc  pod uwagę  argument podnoszony przez urzędników, że to kto inny tworzy prawo) ULC nie zauważył lub bał powiedzieć Prezesowi ULC, że ustawodawca wyraźnie rozgraniczył jego kompetencje w art. 21 ust. 2 (obszar krajowy) Prawa Lotniczego od ust. 2a  (obszar unijny) tego samego artykułu, gdzie jako właściwy organ unijny może tylko tyle ile mu prawo unijne pozwala, NIC WIĘCEJ!!!. Żadnych trochę z tego, a trochę z tego.  Gdyby nawet ustawodawca nawet chciał dać Prezesowi ULC więcej kompetencji niż te które mają właściwe organy w prawie UE, to byłoby to nieważne. 

Idąc dalej uprawnienia "właściwego organu" został wyraźnie ograniczony w art. 21 ust. 2 Prawa Lotniczego do kompetencji z zakresu  ust.2 i do kompetencji niezastrzeżonych dla Ministra właściwego ds. transportu. Tylko ten  minister ma kompetencje do wydawania wiążących rozporządzeń, również w zakresie prawa UE. Prezes ULC nie może przekraczać swojej ustawowego umocowania, chociaż przepisy unijne dają właściwemu organowi jakieś władcze uprawnienia, właściwym organem do stanowienia prawa jest wtedy minister.

Taki mamy klimat ... prawno lotniczy. Gdyby chociaż jeszcze ULC stosował konstytucyjny prymat prawa UE, nad krajowym, to już byśmy byli prawie w Europie. Myślę, że (intuicyjną) postawą prawną wydawania wytycznych ad hoc i bez jasnego związku z przepisami prawa jest uleczalne poczucie bycia urojoną władzą w rozumieniu przepisów międzynarodowych. W efekcie ULC pisze prawo pod siebie i je dalej egzekwuje co trudno pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa i nie pogłębia to zasadniczo zaufania obywateli do tego organu władzy publicznej.

Obawiam się, że w wielu przypadkach gdzie do  zadań przydzielonych właściwym organom krajowym UE    forma niewiążących wytycznych zastosowana przez ULC nie była z kolei wystarczająca i może to nieść poważne konsekwencje dla ładu prawnego w polskim lotnictwie cywilnym. Stosowanie wytycznych jako prawnej "zapchajdziury" lub "srebrnej taśmy" niczym dobrym się nie skończy.  Szczególne nieciekawie wygląda zastosowanie niewiążących wytycznych krajowych w unijnym obszarze  dronów. 

Po co ten chaos jest tworzony? Może komuś jest wygodniej w mętnej wodzie ryby łapać albo chce mieć mniej pracy, bo ta prawnie stajnia Augiasza odstrasza.  

 

Niepewność i brak zaufania do szeroko rozumianego prawa.lotniczego jest jednym z większych zagrożeń bezpieczeństwa lotniczego i czynnikiem hamującym  rozwój sektora lotniczego w Polsce.