Czy „normy oraz zalecane metody i zasady postępowania" czyli SARPy ICAO są obowiązującym prawem? Czy ULC może wymagać ich przestrzegania?

Odpowiedź na te pytanie nie jest wcale taka  prosta.  Często w stosunku do SARPów (Standards and Recommended Practices) ICAO używa się magicznego określenia "przepisy prawa międzynarodowego", a ULC pcha się do egzekwowania ich przestrzegania. Kiedy i w jakiej hierarchii stosuje się przepisy krajowe, europejskie i ICAOwskie to  temat budzący częste wątpliwości, nawet prawników. Spróbuję oddemonizować te magiczne SARPy ... .

Zacznijmy od tego, że ani Załączniki do Konwencji Chicagowskiej ani SARPy  nie obowiązują bezpośrednio w odróżnieniu od rozporządzeń unijnych. Prześledźmy najpierw na co umówiliśmy się wchodząc do Unii, a na co do ICAO.

Europejskie Prawo Lotnicze (EPL)

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2- dalej TFUE) w art. 100 ust. 2 upoważnia Parlament Europejski i Radę do ustanawiania przepisów dotyczących transportu lotniczego. Zgodnie z Art. 288 rozporządzenia instytucji UE mają zasięg ogólny. Wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Konstytucja RP  w art. 91 stawia prawo UE nad krajowymi ustawami. Rozporządzenia unijne publikowane są w języku polskim w stosownym unijnym dzienniku urzędowym. Tzw. autonomia proceduralna państw członkowskich może zachować pewne znaczenie w obszarach, które nie są bezpośrednio regulowane przez rozporządzenia unijne. W tych obszarach państwa członkowskie mogą zachować pewną swobodę w ustanawianiu i regulowaniu procedur krajowych, pod warunkiem, że nie naruszają one zasad prawa Unii Europejskiej. Przedmiotem tej ograniczonej autonomii mogą być: kształtowanie postępowania sądowego, procedury administracyjne, prawo dowodowe oraz organizacja i funkcjonowanie sądownictwa.

Prawo międzynarodowe w lotnictwie (ICAO)

Kluczową rolę w stanowieniu  tego prawa stanowi Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), która  jest wyspecjalizowaną agencją ONZ utworzoną w 1944 . Konwencja Chicagowska (Dz. U. z 1959 r. Nr 35, poz. 212 i 214, z późn. Zm.). Na podstawie Art. 37 tejże konwencji umawiające się państwa członkowskie zobowiązały się do współpracy w tworzeniu oraz stosowaniu  norm oraz zaleconych metod i zasad postępowania (SARP). Odchylenia od SARP podlegają procedurze określonej w Art. 38 Konwencji. W odróżnieniu od rozporządzeń unijnych SARP ICAO nie są stosowane bezpośrednio w Polsce, nie umawialiśmy się na to i wymagają wdrożenia ich do krajowego porządku prawnego. Wiem, że brzmi to dla wielu  jak herezja , ale dalej swoją tezę rozwinę.

 

SARPy są publikowane przez ICAO w formie Załączników do Konwencji Chicagowskiej i nie posiadają takiego samego prawnego zobowiązania jak sama Konwencja, ponieważ Załączniki te nie są traktatami międzynarodowymi podlegającymi ratyfikacji. Ponadto państwa zgodziły się " ....współpracować w celu zapewnienia (...) ujednostajnienia przepisów, norm, zasad postępowania..", a nie "podporządkować się". Każde Państwo Kontrahent może powiadomić Radę ICAO o różnicach między SARPami, a własnymi przepisami i praktykami. Te różnice są publikowane w formie Dodatków do Załączników. W momencie wejścia w życie Konwencji Chicagowskiej istniało 11 załączników, dzisiaj jest ich 19 i obecna ich treść jest zupełnie inna niż pierwotna. Niemal każdy załącznik w międzyczasie dorobił się nawet kilkunastu edycji.  Podnoszony często argument, że załączniki były integralną częścią konwencji, prowadzi do pytań o to czy wiążące są pierwotne załączniki i co z obowiązywaniem kolejnych zmian. Nie idźmy tą drogą! Umówiliśmy się z ICAO inaczej niż z UE (bezpośredni skutek rozporządzeń) i obowiązuje nas konwencja chicagowska, a nie załączniki do niej. Nie są to typowe załączniki do umowy, będące jej częścią, a treść umowy (konwencji) wyraźnie określa do czego mają one służyć. Nie umawialiśmy się z ICAO na bezpośrednie stosowanie załączników jako przepisów obowiązującego prawa, ale na procedurę postępowania z zawartymi w nich, zmieniającymi się z czasem, SARPami (patrz: art. 37,38 i 90 Konwencji).

Publikacje Załączników ICAO i SARP po polsku

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) ogłasza ich publikację na podstawie art. 23 Prawa Lotniczego w języku polskim w dzienniku urzędowym ULC, często z dużym opóźnieniem  jako niewiążące prawnie wytyczne (art, 21 ust 2 lit. 16 Ustawy Prawo Lotnicze) lub obwieszczenia nie tworząc nowych norm prawnych. 

Mam też poważne zastrzeżenia co do jakości tłumaczeń dokumentów publikowanych przez ULC, nie mam nawet pewności czy dokonują ich tłumaczeń przysięgli. O nadużywaniu tłumaczenia terminu 'authority' jako 'władza lotnicza' już pisałem, właściwym tłumaczeniem jest oczywiście stosowanym również prawie UE jest termin 'organ'. Może podam kolejny znamienny przykład,  w art. 12  konwencji  chicagowskiej mowa jest o  'rules of the air' co w naszym wiążącym tłumaczeniu (nie z ULC)  brzmi "reguły lotnicze', ULC w tytule załącznika 2 do konwencji tłumaczy je jako 'przepisy ruchu lotniczego' czym tracą one związek z treścią konwencji. Przepisy unijne nie znają również czegoś takiego jak 'przepisy ruchu lotniczego'.  Art. 212 ust. 1 lit  1 a Prawa Lotniczego penalizuje karą do 5 lat pozbawienia wolności naruszenie 'przepisów ruchu lotniczego', które nie istnieją w tekście konwencji chicagowskiej ani w wiążących przepisach unijnych.  Kto odpowiada za ten bałagan? W tłumaczeniach mogą być błędy, ale brak reakcji na nie jest absolutnie nie do przyjęcia.

Co trzeba zrobić aby załączniki i SARPy weszły do obiegu prawnego? 

Trzeba je zaadoptować (transponować). Mamy tutaj dwa warianty europejski i krajowy.

W obszarach uregulowanych przez przepisy prawa europejskiego to EASA przekształca (transponuje) SARPy ICAO w twarde i miękkie prawo unijne i  w sposób szczegółowy się z tego rozlicza.  Państwa członkowskie nie mają w tym zakresie nic do roboty i nie powinny stwarzać wrażenia pilnowania przestrzegania przepisów międzynarodowych w tych obszarach.

W wariancie krajowym (obszary jeszcze nieuregulowane unijnie) nasz ustawodawca nigdy nie zakładał automatycznego obowiązania załączników ICAO i uważam, że bardzo słusznie. Tyle dobrego i dalej zaczynają się schody. 

Aby uchwały ICAO wprowadzające nowe SARPy weszły w  życie  to  na mocy art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze (Dz.U. 2002 nr 130 poz. 1112) wymagane jest stosowne oświadczenie rządowe opublikowane w Dzienniku Ustaw, a opublikowanie samej treści załącznika w języku polskim przez ULC nie wprowadza go życie.  "Oświadczenia rządowe ogłaszane są w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej ze wskazaniem miejsca publikacji uchwał będących przedmiotem ogłoszenia." 

Zapis ten według mnie jest często mylnie nadinterpretowany tzn, że wprowadza on załącznik do polskiego systemu prawnego, a tymczasem określa on raczej formę potwierdzania (lub nie) wprowadzanie w życie  postanowień  kolejnych uchwał ICAO. Tylko tyle. Czynność ta nie może być utożsamiana z aneksowaniem (zmienianiem) (jak się dość powszechnie uznaje) konwencji chicagowskiej.  Należy pamiętać, że na podstawie art. 218 TFUE (9) Rada może podejmować decyzje w sprawie uchwał ICAO niejako w imieniu Polski i przyjmuje się  w tym celu stosowne regulacje unijne. Nie wchodząc w szczegóły przekazanie kompetencji w dziedzinie lotnictwa Unii, ma realny wpływ na naszą współpracę z ICAO i nasza Ustawa Prawo Lotnicze powinna to uwzględniać.

Na podstawie upoważnienia w artykule 4 ust 1 Prawa Lotniczego minister właściwy do spraw transportu powinien w drodze rozporządzenia, wprowadzać do stosowania wymagania międzynarodowe o charakterze specjalistycznym, w tym dotyczące bezpieczeństwa lotnictwa, budowy i eksploatacji statków powietrznych oraz urządzeń infrastruktury naziemnej, ustanawiane przez ICAO. Że nie zawsze to robi, to już inna sprawa. Rozporządzenie te powinny   jednoznacznie określać szczegółowo wersję opublikowanej wersji Załącznika ICAO oraz w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzić przełożenie wszystkich lub wybranych norm ICAO do krajowego porządku prawnego. Podobnie należy podjąć decyzję co do włączenia do polskiego systemu prawnego  wszystkich lub wybranych zaleconych metod i zasad postępowania. 

Spotkałem się opinią, że Normy (Standards) są prawnie wiążące, a zalecone metody i zasady postępowania (Recommended Practices) już nie.  Dla mnie najważniejszą różnicą jest to, że te pierwsze wymagają powiadomienia ICAO o odstępstwach państwa członkowskiego w trybie art. 38 Konwencji,  zaś te drugie już nie, aczkolwiek jest to rekomendowane. Nie oznacza to, że Normy ICAO są obowiązującym prawem. ICAO nie pisze prawa lokalnego dla państw członkowskich. Państwa mogą przyjąć Normy ICAO lub ich nie przyjmować. Mogą wprowadzić część lub całość zaleconych metod i zasad postępowania jako twarde prawo lub np. wytyczne.  Jak kto lubi. Jeszcze raz nie umawialiśmy się na obowiązywanie załączników, ale na pewną procedurę współpracy dotyczącą SARP. Uproszczenie, że Normy ICAO są wiążącym prawem stawia pytanie: dla kogo? Być może niektóre normy ICAO są wiążące dla państw (w 1992  roku ICAO podjęło uchwałę w sprawie definicji SARP (strona 48) - definicja 'standard' (norma) zawiera termin 'conforms' (państwo zapewnia zgodność)), ale  nie dla użytkowników tego prawa którzy mogą oczekiwać jego wdrożenia norm w prawie lokalnym. SARP ICAO nie są źródłem prawa wymienionym w art. 87 Konstytucji jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, powstają jedynie w pewnej procedurze standaryzacyjnej umówionej w konwencji chicagowskiej. Jak należy wdrażać SARPy do krajowego systemu prawnego bardzo dobrze opisuje ten artykuł --> LINK.

Czy jest sens przyjmowania kolejnych załączników ICAO i zmian do nich?

Niekiedy ICAOwskie SARPy wymagają też podjęcia czynności przygotowujących np. powołanie określonych organów, przyjęcia innych aktów prawnych.  Normy ICAO mogą używać odmiennych terminów niż te które stosowane są w krajach członkowskich. Mogą też wskazywać różne metody spełnienia standardu i należy wówczas dokonać wyboru krajowego. Nie można więc załączników ICAO przyjmować en block  i należy zawarte tam SARPy  najpierw zaadoptować do systemu prawnego kraju.  Normy ICAO nie są prawem tylko kryteriami (check listami) do weryfikacji prawa lokalnego ze standardami ICAOwskimi i nigdy nie były też projektowane jako swoiste "copy and paste" do wklejenia w ustawy i rozporządzenia państwa członkowskich.  Przyjmowanie hurtowe załączników do porządku prawnego jest działaniem powodującym tylko chaos prawny. Co gorsza część SARPów zaimplementowała za nas EASA w stosownych rozporządzeniach unijnych oraz miękkim prawie (AMC i GM).  Mam nadzieję, że chcemy uniknąć obowiązywania u nas podwójnych Norm ICAO tzn. tych które wprowadziła u nas i dla nas EASA i tych wynikających z chęci przyjmowania przez nas en block załączników ICAO.  Wiem, że najprościej jest przyjąć wszystko bez czytania i zagłębiania się w treść,  ale tak prosto się nie da.

W dniu 20 sierpnia 2003 r. ukazało się oświadczenie rządowe w sprawie mocy obowiązującej załączników do Konwencji Chicago zgodnie z którym Polska związana jest tymi załącznikami. Trudno zrozumieć sens i zakres takiej deklaracji. Z pewnością nie może ona odnosić skutków na przyszłość w stosunku do zmienianych (wtedy 18 a dzisiaj 19) załączników do konwencji. Można takie oświadczenia, powtarzać w formie nawet miesięcznicy, nic z tego typu aktów strzelistych dla naszego systemy prawnego nie wynika. 

Myślę, że nasz ustawodawca źle rozpoznał sens SARP ICAO nazywając je w art. 3 ust. 5 Prawa Lotniczego przepisami międzynarodowymi. Normy ICAO nie są przepisami, ale standardami, od których odstępstwa zgłaszane są do ICAO nie na poziomie całego załącznika, ale zgodnie z art. 38 konwencji na poziomie poszczególnych norm.  Stanowią one podstawę (bazę) przepisów krajowych, a nie przykrywają przepisów lokalnych poprzez hierarchię prawa wyrażoną w art. 91 ust. 3 Konstytucji. Gdyby było inaczej to zapis art. 3 ust. 5 Prawa Lotniczego byłby zbędny, bo hierarchię prawa rozstrzygałaby ustawa zasadnicza. Sprawa mocy traktatów międzynarodowych budziła kontrowersje już za czasów obowiązywania Konstytucji PRL i starej Ustawy Prawo Lotnicze. Obecna konstytucyjna hierarchia prawa chroni wg. mnie tylko treść konwencji chicagowskiej, bez zmienianych SARP.    ICAO przyjmuje  jedynie, że norma jest wiążąca w kraju, które nie zgłosiło notyfikacji o niemożliwości jej zastosowania. Artykuł 12 Konwencji wyraźnie mówi, o  konieczności utrzymywania lokalnych przepisów w możliwie jak najszerszej zgodności z tymi ustanawianymi w konwencji konwencji.

To ma tak działać jak na  obrazku wyżej, a Prawo Lotnicze lub jego interpretacje usiłują przepchnąć niezaadoptowane SARPy do  krajowego systemu prawnego, pod płaszczykiem "przepisów międzynarodowych" tworząc potencjalne pole do konfliktów z SARP zaimplementowanymi przez prawo krajowe i europejskie.  Czy brakuje nam jeszcze do kompletu bezpośrednio obowiązujących SARPów? Trzeba niektóre zapisy ustawowe przemyśleć jeszcze raz.

Oprócz załączników  ICAO opracowuje i publikuje też inne dokumenty (np. Doc 4444, Doc 8168).   Dokumenty ICAO, takie jak procedury dla usług nawigacyjnych czy procedury operacyjne dla lotnictwa, mają zazwyczaj charakter wytycznych i zaleceń. Dokumenty tez stanowią Procedury Służb Żeglugi Powietrznej (PANS), do nich odnoszą się często też inne dokumenty. Oprócz PANS, dla określonych regionów świata ICAO publikuje Regionalne Procedury Uzupełniające (SUPP), aby uwzględnić warianty/wymagania regionalne. Choć wszystkie te opracowania są ważne i szeroko stosowane, to nie posiadają również bezpośredniej mocy prawa obowiązującego. Państwa często dostosowują swoje przepisy i procedury do zaleceń zawartych w tych dokumentach.

Reasumując zarówno SARPy jak i inne dokumenty ICAO są narzędziami mającymi na celu harmonizację standardów lotniczych, ale nie posiadają bezpośredniej mocy prawa obowiązującego. Państwa mają pewien zakres swobody w dostosowywaniu ich do własnych przepisów, chociaż dążą do współpracy i jednolitości w międzynarodowej przestrzeni powietrznej. 

Do tematu czy skutecznie zaadoptowano do krajowego porządku prawnego  niektóre SARPy jeszcze wrócę. Ustawa Prawo Lotnicze nazbyt często odwołuje się do abstrakcyjnych przepisów międzynarodowych. Niewdrożone do  krajowego porządku prawnego SARPy ICAO nie są obowiązującymi w Polsce  prawem międzynarodowym, zaś ULC jako organ administracji publicznej działać może wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, nie tego abstrakcyjnego międzynarodowego, ale obowiązującego w naszym kraju. Krasnoludki, ani tricki prawne nie zapewnią przenoszenia SARPów do polskiego systemu prawa lotniczego. EASA robi za nas tylko część roboty, ICAO publikując SARPy i różne inne dokumenty pomaga jak może tworzyć dobrą legislację, ale odrobinę wysiłku ze strony naszego państwa też trzeba włożyć.

Podziałem SARPów zająłem się w tym wpisie...