W dniu 3 kwietnia 2026 r. Minister Infrastruktury poinformował, że petycja z dnia 1 października 2025 r. dotycząca harmonizacji krajowych przepisów licencyjnych z rozporządzeniem (UE) nr 1178/2011 została „uwzględniona częściowo”.
Analiza tej odpowiedzi prowadzi jednak do jednoznacznego wniosku: nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia podniesionych zarzutów, a przedstawione stanowisko ma charakter formalny i defensywny.
1. Czternaście lat to nie „proces legislacyjny”
Ministerstwo wskazuje na konieczność systemowego podejścia oraz czasochłonność procesu legislacyjnego.
Argument ten traci jednak jakiekolwiek znaczenie w kontekście rozporządzenia (UE) nr 1178/2011, które obowiązuje od ponad czternastu lat i stanowi podstawowy akt regulujący licencjonowanie personelu lotniczego w Unii Europejskiej.
Brak spójności prawa krajowego z tym rozporządzeniem – zarówno w zakresie terminologii, jak i procedur – nie może być uzasadniany długotrwałością procesu legislacyjnego.
W tych okolicznościach mamy do czynienia nie z opóźnieniem, lecz z utrwalonym zaniechaniem legislacyjnym o charakterze systemowym.
2. „Rzekome problemy” a rzeczywiste postępowania
Ministerstwo określa wskazane w petycji nieprawidłowości jako „rzekome problemy wynikające z obecnej praktyki ULC”.
Ocena ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z charakterem podniesionych zagadnień, które obejmują:
- brak jednoznacznej podstawy prawnej dla pobierania części opłat,
- niejednolite stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
- rozbieżności terminologiczne względem prawa Unii Europejskiej,
- kwalifikowanie czynności wywołujących skutki prawne jako „czynności technicznych”.
Co istotne, kwestie te są już przedmiotem postępowań sądowych. W tym kontekście ich kwalifikowanie jako „rzekomych” należy uznać za próbę ich deprecjonowania, a nie merytoryczną ocenę.
3. „Czynność techniczna” jako konstrukcja pozaprawna
Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko Ministra wskazujące na brak możliwości oceny postulatu dotyczącego „technicznej wymiany dokumentu licencji” z uwagi na niedookreślony charakter tego pojęcia.
Jednocześnie w praktyce organów administracji pojęcie „czynności technicznej” jest stosowane w sposób rozszerzający, obejmując działania wywołujące skutki prawne – w tym wpisy do rejestrów czy uznanie określonych kwalifikacji.
W świetle utrwalonej wykładni prawa administracyjnego czynność techniczna:
- nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony,
- ma charakter wyłącznie wykonawczy,
- nie zawiera elementu uznaniowości.
Kwalifikowanie czynności o charakterze władczym jako „technicznych” prowadzi do obejścia przepisów KPA, w szczególności poprzez eliminację decyzji administracyjnej, uzasadnienia oraz środków zaskarżenia.
W konsekwencji mamy do czynienia z praktyką ograniczającą konstytucyjne prawo do kontroli działania organu oraz prawo do skutecznego środka prawnego.
4. Opłaty – potencjalna odpowiedzialność państwa
W petycji wskazano na konieczność rozróżnienia pomiędzy jednorazowym wydaniem licencji a techniczną wymianą dokumentu.
Brak takiego rozróżnienia prowadzi do pobierania opłat, których charakter prawny pozostaje wątpliwy.
Ministerstwo nie zajęło w tej kwestii stanowiska, mimo że zagadnienie to jest już przedmiotem postępowań sądowych.
W przypadku stwierdzenia przez sądy braku podstawy prawnej dla pobieranych opłat lub ich nieprawidłowej kwalifikacji, konsekwencją będzie uznanie ich za świadczenia nienależne.
W takim scenariuszu nie można wykluczyć powstania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, wynikającej z niezgodnego z prawem działania lub zaniechania organów władzy publicznej.
5. Nadzór a utrwalona praktyka organu
Minister wskazuje, że zwrócił się do Prezesa ULC o stanowisko w sprawie petycji.
Oznacza to, że ocena zarzutów została oparta na stanowisku organu, którego praktyka była przedmiotem krytyki.
W połączeniu z wieloletnią ciągłością personalną w obszarze licencjonowania prowadzi to do wniosku, że brak reakcji na zidentyfikowane nieprawidłowości nie ma charakteru incydentalnego.
Przeciwnie – wskazuje na utrwalony model funkcjonowania organu, tolerowany przez organ nadzorczy, w którym pierwszeństwo uzyskuje praktyka administracyjna, a nie obowiązujące przepisy.
W tych warunkach rola organu nadzorczego przestaje ograniczać się do biernej kontroli i zaczyna przyjmować charakter instytucjonalnej ochrony istniejącego stanu rzeczy, nawet w sytuacji jego poważnych wątpliwości prawnych.
6. Skutki zaniechań – stan aktualny
Nieprawidłowości wskazane w petycji nie mają charakteru hipotetycznego.
Ich skutki już się materializują, czego przykładem są:
- przypadki wadliwego umocowania osób działających w imieniu organu przy wydawaniu certyfikatów,
- wątpliwości co do legalności podejmowanych czynności,
- toczące się postępowania sądowe dotyczące opłat.
Ponadto ujawniają się kolejne obszary wskazujące na systemowy charakter problemu:
- wydawanie licencji w wyniku konwersji z państw trzecich (w tym z Republiki Serbii) w warunkach budzących poważne wątpliwości co do podstawy prawnej takiego uznania,
- utrzymywanie w obrocie prawnym skutków takich decyzji, mimo braku jednoznacznego ich umocowania w przepisach prawa Unii Europejskiej,
- wprowadzenie rozwiązań typu „opt-out” dla statków powietrznych o masie 600 kg bez jednoczesnego dostosowania przepisów dotyczących personelu lotniczego, co doprowadziło do sytuacji, w której znaczna liczba statków powietrznych pozostaje poza spójnym reżimem uprawnień pilotów,
- wydawanie uprawnień lub kwalifikacji niemających jednoznacznego umocowania w obowiązujących przepisach (jak w przypadku uprawnienia pilota doświadczalnego szybowcowego), co rodzi poważne wątpliwości co do ich ważności oraz skutków prawnych.
Zestawienie tych okoliczności prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia nie z pojedynczymi uchybieniami, lecz z utrwaloną praktyką akceptowania rozwiązań korzystnych dla wybranych uczestników systemu, pomimo braku ich jednoznacznej podstawy prawnej.
W przypadku potwierdzenia przez sądy nieprawidłowości w zakresie opłat należy liczyć się z uznaniem ich za świadczenia nienależne, co będzie rodzić obowiązek ich zwrotu oraz potencjalną odpowiedzialność odszkodowawczą państwa.
Oznacza to, że skutki wieloletnich zaniechań nie mają już charakteru potencjalnego – stały się realnym problemem prawnym, operacyjnym i finansowym.
7. Wnioski
Odpowiedź Ministra Infrastruktury nie rozstrzyga kluczowych zagadnień podniesionych w petycji. W szczególności:
- nie odnosi się merytorycznie do problemu obejścia procedury administracyjnej,
- nie zajmuje stanowiska w sprawie legalności pobieranych opłat,
- nie wskazuje konkretnych działań ani terminów ich realizacji.
Jednocześnie potwierdza istnienie potrzeby zmian, co w zestawieniu z wieloletnim brakiem ich wdrożenia prowadzi do jednoznacznego wniosku.
Podsumowanie
Czternaście lat od wejścia w życie rozporządzenia (UE) nr 1178/2011 nie doprowadziło do zapewnienia zgodności krajowego systemu licencjonowania z prawem Unii Europejskiej.
W świetle przedstawionych okoliczności nie można mówić o przejściowych trudnościach legislacyjnych.
Mamy do czynienia z utrwalonym, systemowym zaniechaniem, którego skutki już się materializują i które – w przypadku braku rzeczywistej reakcji – będzie prowadzić do dalszej eskalacji odpowiedzialności prawnej państwa.
W praktyce oznacza to, że organ nadzorczy – zamiast eliminować nieprawidłowości – przyjmuje rolę instytucjonalnej osłony dla utrwalonych praktyk pozostających w sprzeczności z obowiązującym prawem.
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz
Komentarz